Antrag: Leerstand konsequent begegnen - Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots nach § 177 BauGB durchsetzen

Antrag vom 1. Oktober 2020

Beschlussvorschlag:

Der Oberbürgermeister wird beauftragt,

auf die Umsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots nach § 177 BauGB konsequent hinzuwirken und dabei insbesondere folgende Maßnahmen zu ergreifen:

  • Kontinuierliche Erfassung nicht genutzter oder nicht nutzungsfähiger Immobilien in einem Leerstandskataster. Geeignete digitale Formen der Meldung und von Sichtbarmachung von Leerständen sind zu prüfen,
  • Erarbeitung einer Richtlinie zum Umgang mit Eigentümern nicht genutzter oder nicht nutzungsfähiger Immobilien, in der Kriterien, Fristen, Bußgelder und Verfahren zur Durchsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots geregelt werden,
  • Einrichtung eines Leerstandsmanagements, durch das Eigentümer nicht genutzter oder nicht nutzungsfähiger Immobilien gezielt kontaktiert, beraten und begleitet werden, um eine Umsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots sicherzustellen.
  • sich auch als Präsident der Deutschen Städtetages dafür einzusetzen, dass
  • Im Bund die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Durchsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots, z.B. durch höhere Bußgelder und die Sanktionierungsmöglichkeit mittels Enteignungen und Vorkaufsrechten erweitert werden,
  • Der Freistaat umgehend die Rechtsgrundlagen für die Einführung einer Zweckentfremdungssatzung schafft und die Problematik leerstehender Immobilien bei der Grundsteuernovellierung berücksichtigt.

Begründung:

Die Hausbesetzung der Ludwigstraße 71 hat auf das zunehmende Problem nicht genutzten Leerstands in Leipzig hingewiesen. Zwar sind sowohl der Anteil als auch die absolute Zahl leerstehender Wohnungen und Häuser in Leipzig in der letzten Dekade deutlich gesunken. Gleichwohl ist den Ergebnissen der „Untersuchung der Zweckentfremdung von Wohnraum in Leipzig“ von einem Leerstand im Umfang von 12.000 Wohnungen auszugehen. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass ein erheblicher Teil des Leerstands mit dem Motiv der Immobilienspekulation erfolgt, ein anderer Teil auch anderen Gründen, z.T. der Überforderung von Eigentümern geschuldet ist. Grundsätzlich gilt, dass ein nicht vorübergehender Leerstand von Immobilien nicht durch das Eigentumsrecht gedeckt ist. Vielmehr unterliegt auch und gerade das Immobilieneigentum grundgesetzlich der Sozialbindung: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen“ (§ 14 Abs. 2 GG). Daraus ergibt sich auch das u.a. baugesetzlich umgesetzte Gebot, als öffentliche Hand auf die Umsetzung dieser Sozialbindung hinzuwirken.

Der bestehende Umfang des Leerstands in Leipzig stellt vor dem Hintergrund eines angespannten Wohnungsmarkts und schwindender Freiräume für soziale, kulturelle und andere Nutzungen ein erhebliches Problem dar. Umgekehrt gilt, dass gezielte Maßnahmen, um den Leerstand von Immobilien anzugehen, ein Teil der Lösung sind, um bezahlbaren Wohnraum und Freiräume zu sichern.

Der Leerstand von Immobilien privater Eigentümer wird bislang durch die Stadtverwaltung lediglich fallweise bearbeitet, z.B. wenn aktiv auf den Leerstand und mögliche Nutzungsoptionen aufmerksam gemacht wird oder durch bauliche Mängel abzuwendende Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen. Angesichts des Umfangs der Problematik ist jedoch eine systematische Herangehensweise gefragt, für die der vorliegende Antrag konkrete Vorschläge unterbreitet.

Zu 1.

Das Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot nach § 177 BauGB bildet die rechtliche Grundlage, dem Leerstand von Immobilien seitens der Kommune zu begegnen. Die Untersuchungen zur Vorbereitung der Zweckentfremdungssatzung haben gezeigt, dass es derzeit keine systematische Erfassung des Leerstands im Sinne nicht genutzter oder nicht nutzungsfähiger Immobilien gibt. Eine vollständige und kontinuierliche Erfassung ist jedoch die Voraussetzung für ein wirksames Handeln. Ein Leerstandskataster wie es z.B. durch niedersächsische Kommunen praktiziert wird oder jüngst durch Stadt Freiburg eingeführt wurde, erfasst systematisch den Leerstand. In Freiburg erhalten dabei die Bürger die Möglichkeit, Leerstände zu melden und diese im Netz einzusehen.

Eine Richtlinie zur Umsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots kann sowohl der Verwaltung als auch Eigentümern eine verbindliche Handlungsgrundlage geben. Auf dieser Grundlage ist die Einrichtung eines Leerstandsmanagements geeignet, Eigentümer nicht nur gezielt zu kontaktieren, sondern auch zu beraten und zu begleiten.

Zu 2.

Das rechtliche Instrumentarium zur Umsetzung des Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots ist begrenzt. Neben den bestehenden Möglichkeiten von Bußgeldern bis 50.000 EUR und der Möglichkeit der Ersatzvornahme bei baulichen Mängeln, könnten weitere Sanktionierungsmöglichkeiten wie Enteignungen und Vorkaufsrechte eine wirksame Durchsetzung erleichtern.

Durch die Stadt Leipzig wurden bereits umfangreiche Vorbereitungen zur Umsetzung einer Zweckentfremdungssatzung getroffen, für die nun die im Koalitionsvertrag vereinbarten rechtlichen Grundlagen geschaffen werden müssen. Auch die anstehende Grundsteuernovellierung sollte genutzt werden, um Anreize für die Aktivierung nicht genutzter Immobilien zu setzen.

Verwaltungsstandpunkt vom 8. Januar 2021

Alternativvorschlag der Verwaltung:

Der Oberbürgermeister wird beauftragt, zukünftig Modernisierungs- und Instandsetzungs-gebote in der Stadt Leipzig anzuwenden und dafür ein geeignetes Verfahren zu implementieren.

Anlass

Antrag, der auf die Erfassung nicht genutzter und nicht nutzungsfähiger Immobilien zielt und in diesem Zusammenhang eine Verschärfung beim Einsatz von Modernisierungs- und Instandsetzungsgeboten fordert.

Beschreibung der Maßnahme

Zu 1.

Die Verwaltung unterbreitet für Beschlusspunkt 1 den Alternativvorschlag, zukünftig in Leipzig Modernisierungs- und Instandsetzungsgebote anzuwenden und dafür ein geeignetes Verfahren in der Verwaltung zu implementieren. Eine entsprechende Vorlage ist bereits in Erarbeitung.

In Leipzig gibt es zum Stand 31.12.2019 einer Schätzung zufolge einen Gesamtwohnungs-leerstand von 4,9 %. Der marktaktive Leerstand beträgt 2,2 %. In großen Städten ist eine stadtweite Erfassung nicht genutzter oder nicht nutzungsfähiger Immobilien nur dann sinnvoll, wenn dies mit bestimmten Intentionen verbunden ist und die beabsichtigten Maßnahmen innerhalb einer überschaubaren Zeit umgesetzt werden. Hintergrund ist vor allem der mit der Pflege der Daten verbundene ganz erhebliche Aufwand. In Leipzig sind solche Datenbestände insbesondere in ausgewählten Schwerpunkträumen der Stadterneuerung über lange Zeit gepflegt worden, namentlich dort, wo der Gebäudeleer-stand auch aus städtebaulicher Sicht einen Entwicklungsfaktor darstellte.

Die Beseitigung der Leerstände ist in den meisten Fällen mit teils erheblichen baulichen Maßnahmen verbunden. Hinsichtlich der Rolle der Stadt muss zwischen verschiedenen Konstellationen unterschieden werden:

Die Stadt ist verpflichtet einzugreifen, wenn von Gebäuden eine Gefahr für Sicherheit und Ordnung ausgeht. Diese Pflicht reicht bis zur Ersatzvornahme. Das Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot ist dagegen eine „Kann“-Regelung. Sie wird in Leipzig bislang nur indirekt angewandt, indem für Kosten, die Eigentümer/-innen durch Maßnahmen entstehen, die im Zuge eines Modernisierungs- und Instandsetzungsgebotes hätten angeordnet werden können, eine besondere Bescheinigung durch die Stadt erstellt wird, um diese Kosten in besonderer Weise steuerlich abzusetzen (§ 7h EStG).

Für eine direkte Anwendung von Modernisierung- und Instandsetzungsgeboten befindet sich eine Vorlage im Verfahren. Seit 2014 gibt es in der Verwaltung die Arbeitsgruppe „Verwahrloste Immobilien“, die sich mit einem Teil der leerstehenden und im Fortbestand gefährdeten Objekte befasst. Auch wenn in dieser Zeit ein großer Teil der Gebäude saniert und gesichert werden konnte oder Eigentümerwechsel stattfanden, bleibt ein Teil derzeit nicht lösbarer Fälle. Die Problemlage ist dabei unterschiedlich. Neben Objekten mit immer noch ungeklärten Eigentumsverhältnissen gibt es Objekte mit Eigentümern im Ausland, die nicht oder nur schwer zu erreichen sind, aber auch Eigentümer, die nicht in notwendigem Umfang mitwirken. Hier besteht der Verdacht, dass statt einer zweckgemäßen Bestimmung der Gebäude die Spekulation mit der Wertsteigerung im unsanierten Zustand in den Vordergrund getreten ist. Für einzelne dieser Objekte beabsichtigt die Stadtverwaltung zukünftig Modernisierungs- und Instandsetzungsgebote nach § 177 BauGB anzuwenden.

Die Tatsache, dass eine Wohnung oder ein Haus leer steht, stellt für sich genommen keinen Mangel im Sinne des § 177 BauGB dar. Stehen Wohnungen oder Häuser über einen längeren Zeitraum leer, dann liegt die Vermutung nahe, dass sich Mängel oder Missstände einstellen.

Mit o.g. Vorlage zur Anwendung von Modernisierungs- und Instandsetzungsgeboten soll der politische Wille herbeigeführt werden, bei geeigneten Objekten nach einzelfallbezogener Prüfung Instandsetzungs- und Modernisierungsgebote gemäß § 177 BauGB zur Behebung von inneren und äußeren Mängeln einzusetzen. Das Instrument eignet sich nicht für einen flächendeckenden Einsatz. Zunächst ist das Gebot immer im Einzelfall zu begründen. Für die unrentierlichen Kosten der angeordneten Maßnahmen, für die gemäß § 177 Abs. 4 Satz 2 mit großer Wahrscheinlichkeit die Stadt Leipzig einzustehen hätte, sind städtische Mittel einzuplanen. Diese Mittel stehen bislang im Haushalt nicht zur Verfügung.

Die anzuordnenden Maßnahmen müssen konkret auf den Fall bezogen ermittelt und benannt werden. Hierzu sind ebenfalls ausreichende Ressourcen erforderlich.

Die für ein Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot geeigneten Objekte werden aus der Arbeit der AG Verwahrloste Immobilien bestimmt. Eine konkrete Einschätzung zur Anzahl der Objekte und des dazugehörigen Umfangs des Eingriffs kann nicht benannt werden, da es einzelfallbezogen ermittelt wird. Es wird von jährlich ca. 1-2 Objekten ausgegangen.

Zu 2.

Um Leerstand zu begegnen, ist das Zweckentfremdungsverbot das richtige Mittel. Entsprechende Regelungen gibt es in verschiedenen Bundesländern (z.B. Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Berlin, Niedersachsen).

Der Oberbürgermeister hat gemäß Ratsbeschluss VI-A-05427 bereits mit Schreiben vom 07.08.2018 einen Antrag auf Schaffung der rechtlichen Grundlagen für ein Zweckentfrem-dungsverbot beim Freistaat eingereicht. Mit Schreiben des Dezernates Stadtentwicklung und Bau vom 29.05.2020 wurden dem zuständigen Sächsischen Staatsministerium für Regio-nalentwicklung die Ergebnisse der Untersuchung der Zweckentfremdung von Wohnraum in Leipzig (vgl. VII-Ifo-00312) übergeben. Gemäß der Antwort vom September 2020 steht die Willensbildung innerhalb der Staatsregierung zur Einführung eines Zweckentfremdungsver-botsgesetzes aber noch aus.

Modernisierungs- und Instandsetzungsgebote finden ihre gesetzlichen Rahmenbedingungen im § 177 BauGB. Wie dargestellt, muss die Kommune ggf. den unrentierlichen Anteil der angeordneten Maßnahmen übernehmen. Bußgelder sind in diesem Verfahren nicht vor-gesehen, ebenso sind Enteignungen und Vorkaufsrechte keine Verfahren im Rahmen der Modernisierungs- und Instandsetzungsgebote. Mitunter einigen sich die Eigentümer nach den Anhörungen im Gebotserlassverfahren mit den Kommunen über einen Verkauf der Immobilien.

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